75号咖啡 | 探索预防性公益诉讼，守护城市公共安全——超标电动车社会治理的检察作为
时间：2022-12-13 作者：佚名 来源：上海市人民检察院
法律沙龙 |
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党的二十大报告提出：“完善公益诉讼制度。”今年是检察公益诉讼制度全面推开五周年，公益诉讼在新的历史起点上，面临着新的更高要求和发展契机。本期沙龙从超标电动车治理入手，探讨预防性公益诉讼可能路径，以期充分发挥公益诉讼制度优势、推动社会治理创新、守护群众美好生活。
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本期目录
一、缘起：超标电动车的安全风险和监管难点
二、探索：超标电动车的公益诉讼必要性和诉讼请求
三、发展：超标电动车的治理和检察职能发挥
本期召集人柳燕
青浦区检察院副检察长
近年来，电动自行车以其经济、便捷的优势，迅速成为广大居民中短途出行的重要交通工具。我国电动自行车的保有量现已超过3亿辆。电动自行车引发的火灾事故也呈多发态势。据上海市消防救援总队统计，2021年上海市共发生电动自行车火灾事故786起，造成11人死亡、41人受伤。电动自行车超标是造成以上事故的重要原因之一。
党的二十大提出“完善公益诉讼制度”，《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《加强检察公益诉讼工作的决定》）规定检察机关遵循积极、稳妥、审慎的原则，可以围绕上海“五个中心”建设和经济社会发展，依法探索开展城市公共安全领域的公益诉讼工作。本次法律沙龙以超标电动车治理为切入点，对预防性公益诉讼的探索开展探讨，以期对在城市公共安全领域探索公益诉讼的适用以及超标电动车的社会综合治理有所裨益。
一、缘起：超标电动车的安全风险和监管难点 |
本期召集人柳燕
青浦区检察院副检察长
《上海市非机动车安全管理条例》第12条规定，禁止单位和个人销售拼装、加装、改装的电动自行车。加装主要指的是在电动自行车上加装蓄电池、电动机等动力装置，改装主要指的是更换不符合出厂额定电压的蓄电池或者擅自更换电动机等动力装置。请问这些拼装、加装、改装的电动自行车在现实生活中有哪些安全风险？在电动自行车的监督管理中，又存在哪些实际困难？
张永丰
上海市消防所火灾鉴定中心主任
我先讲一下超标电动车的安全风险。现在很多电动自行车销售门店配的电池都是“三无”产品。“三无”电池主要有以下危险性。第一，电池的来源不安全。“三无”电池一般通过淘宝网店购买，很难追溯源头。有些锂电池的电芯来自电动汽车电池容量衰减至80%的梯次利用回收品，存在安全隐患。第二，电池的生产工艺落后。有些电池是在只有几个工人的简易作坊内生产。在生产过程中未做防水、过压检测，焊接也不牢固。长时间使用时焊接处会因接点过细或接触不良而引起打火、烧蚀现象，引起的火花点燃锂电池产生的爆炸性气体，引起锂电池爆炸。第三，电池的保护装置不达标。有些电池未配备符合技术要求的电压、温度监控装置，未使用符合阻燃标准的隔热垫、衬垫等辅材，而是用泡沫或塑料代替。
谢磊雷
上海市质量监督检验技术研究院主任
刚才张主任提到很多电动自行车销售时配的是“三无”电池。“三无”电池这一电动自行车安全风险出现的原因我认为主要在于我国目前对电动自行车整车实行的是强制性标准，但是对锂电池还只有推荐性标准。
2018年5月5日，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）发布了强制性标准《电动自行车安全技术规范》（gb 17761-2018），对电动自行车的整车安全、机械安全、电气安全、防火性能、阻燃性能的主要技术要求及相应的试验方法都作了强制性规定。但对于锂电池，只有2018年12月28日，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）发布的推荐性标准《电动自行车用锂电子蓄电池》（gb∕t 36972-2018）。不过今年2月，国家标准化管理委员会网站发布了锂电池强制性国家标准立项通知，立项周期是18个月。
电动自行车风险另外一个原因在于通常情况下，电动自行车整车的生产企业在向销售门店供货时，很多整车生产企业只配车，不配零配件。因为如果整车生产企业强制要求搭配自己品牌的零配件，销售门店为追求利润，往往会选择代理其他品牌。
针对以上风险，近三年来，市、区级的市场监督管理局一直在开展关于电动自行车整车、锂电池和充电器产品的监督抽查工作。对“三无”电池，市场监督管理局查获后移交质量技术监督局执法大队处理，根据案值大小予以罚款至吊销营业执照的行政处罚。
艾昕
上海市公安局治安总队危爆物品安全监管大队大队长
刚才几位专家讲了超标电动车的安全风险。我想说一下公安机关在打击超标电动车案件中的一些实际困难。
对超标电动车整车的调查取证非常困难，打击成本相当高。我们对青浦区的楚某某涉嫌销售伪劣产品罪一案（见文后案例）成立了“市、区、镇”三级公安干警组成的专案组。为了找到在涉案车行购买并改装的电动自行车，民警白天在马路上设卡、到停车场查找，晚上到车行周边的村庄挨家挨户查找。找到后，民警还要耐心劝导消费者提供车作为证据。20个人花了15天时间，每天工作16-18个小时，才找到20辆金额共计6万余元的超标电动车。还要对涉案车辆逐一做cma鉴定，经鉴定不合格的才能作为案件证据。
王建平
上海市检察院第二分院检察官
艾队长说的是侦查取证中的一些困难。其实在查获之后，销售超标电动车的行为在罪名适用上也存在诸多限制。
首先，销售锂电池的行为不属于“非法经营罪”的适用范围。锂电池很容易爆炸，爆炸后的危害性很大。但是锂电池目前并非国家专营专卖的物品，不能通过适用“非法经营罪”来规制。
其次，适用“生产、销售不符合安全标准的产品罪”存在一些困难。其一，该罪名是“结果犯”，要求已经造成严重后果。其二，适用该罪名需要对引发火灾事故的电动自行车锂电池进行司法鉴定，以证明不符合保障人身财产安全的国家标准和行业标准。但是锂电池爆燃之后很容易损毁，电池来源难以查明，对电池爆炸前的状态也难以评判。其三，现有的国家标准能否适用存在争议。根据标准化法的规定，对危害生命财产安全的产品应当制定强制性国家标准。但是目前对锂电池尚未出台强制性国家标准，只有推荐性国家标准，在标准适用上存在一定争议。
最后，适用“生产、销售伪劣产品罪”也有很多限制。锂电池目前没有强制性国家标准，无法认定超标的锂电池为“伪劣产品”。现在的做法是以超标电动自行车整车来认定“伪劣产品”。带来的问题是，公安机关要耗费大量时间精力去查找在同一商户购买电动自行车并进行改装的买受人。
此外，适用“生产、销售伪劣产品罪”还需要做一些法律上的扩张解释，解释的边界不好把握。一是对“生产”的解释。在实践中，销售电动自行车一般是先登记取得所有权，再进行改装。如果将这种改装行为认定为“销售伪劣产品”，其实是把销售配件和天生赢家凯发k8国际的售后服务作为一种“销售”行为来评判。可以探讨将这种改装行为扩张解释为“生产”行为，在罪名上适用“生产、销售伪劣产品罪”，从而在逻辑上解决超标电动车的销售来源问题。二是对“以不合格产品冒充合格产品”的解释。在传统意义上，“冒充”具有一定的欺诈性成分。而购买超标电动车的用户存在“知假买假”的情况。司法实践中很多案例都将这类情形作为“冒充”来处理。理由是商户将产品拿到流通领域进行销售，默认产品就已经符合了产品质量法的要求。
二、探索：超标电动车的公益诉讼必要性和诉讼请求 |
本期召集人柳燕
青浦区检察院副检察长
从检察权谦抑性的角度出发，检察机关提起公益诉讼通常要以国家利益或者社会公共利益发生实际损害为前提。超标电动车案件的特点在于违法行为大多未实际发生损害结果，但本身具有较大安全隐患。那么，对于在超标电动车领域开展检察公益诉讼的必要性，各位嘉宾有何看法？
李翔
华东政法大学教授
我认为检察机关有必要在超标电动车领域开展公益诉讼，主要基于以下几点理由：
第一，关于“公益”的理解。超标电动车可能导致车速过快、刹车失灵，对交通安全造成危险。过去一般以造成实害为条件提起公益诉讼，比如环境类。我一直倡导将公益诉讼的保护关口前移，将可能产生公益危险的案件也在司法实践中予以考虑。
第二，提起公益诉讼的法律根据。2020年6月18日，上海市人大常委会出台《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，结合上海超大城市的区位特点，进行了积极稳妥的“等外”探索。在该决定中，城市公共安全是一个首要关心的问题。而交通安全是城市公共安全的一个重要组成部分。
第三，提起公益诉讼的必要性。检察机关要“有所为有所不为”。并不是所有侵害公益或者对公益造成危险的行为检察机关都要介入。公益检察中的公益必须具有关注度，回应社会民众对检察机关参与社会治理的重要期待。交通安全与老百姓密切相关，是重大的国计民生，尤其应当予以关注。
孙彩虹
上海政法学院教授
我赞同李教授将公益诉讼的保护关口前移的观点，在超标电动车领域可以探索提起预防性公益诉讼。一般而言，对于纠纷、侵害案件，行政手段具有明显的预防性，理论上称为“预防行政”，而司法的手段侧重于事后救济。但随着社会的发展，社会关系愈加复杂，公共安全领域的危险性也越来越大，仅靠行政预防已经明显不足，此时司法救济的关口也越来越多地向事前预防前移。
预防性诉讼模式是对将来可能发生的违法行为提起诉讼，涉及“诉的成熟度”问题，即在什么时候可以认为“诉的利益”存在而赋予其诉权。公共安全领域的损害一旦发生，涉及范围广。考虑到公共安全的特殊性，应当放宽“诉的成熟度”的尺度。在公共安全处于危险状态时，即可承认检察机关“诉的利益”，从而提起预防性公益诉讼。
入选2021年度人民法院十大案件的“云南绿孔雀案”也是预防性公益诉讼案件，不过涉及的是野生动物保护领域。青浦区检察院以电动车超速、私自改装威胁公共安全为突破口，开展公共安全领域预防性公益诉讼的尝试，可为全国提供可推广、可复制的经验，具有非常重大的探索价值。
王建平
上海市检察院第二分院检察官
我同意李教授和孙教授的看法，在超标电动车领域开展公益诉讼很有必要。我从社会危害性和法律规制手段的角度再谈一谈。
从社会危害性的角度来说，超标电动车危害了不特定多数人的人身财产安全。受害人不仅仅是购买超标电动车的消费者，其周边人的生命财产安全也都受到威胁。
从法律规制手段的角度来说，超标电动车问题单纯依靠行政或刑事手段难以根治。公安、交警、市场监管和消防部门采取了很多行政手段，也取得一定效果。但是正如前面艾队长说到的，“上有政策下有对策”，非法改装电动车的行为还是屡禁不止。商户采取了很多规避措施，例如不把改装好的电动自行车放在门店，而是采取“现买现改”“上牌再改”的模式销售，给行政部门的监管查处带来不便。在超标电动车治理上，行政和刑事手段都存在一定局限性。公益诉讼可以作为现有规制手段的有益补充。检察机关依托公益诉讼加强宣传和法治教育，能够带动整个社会参与对超标电动车的综合治理。
本期召集人柳燕
青浦区检察院副检察长
刚才几位嘉宾都一致认为在超标电动车领域有必要开展公益诉讼。具体到办案环节，各位嘉宾认为检察机关在刑事附带民事公益诉讼中可以对改装超标电动自行车的经营者提出哪些诉讼请求？
邵蕾
上海市检察院第二分院检察官
刑事附带民事公益诉讼是检察公益诉讼案件类型之一。对于电动自行车违法改装后引发的公共安全问题，我们之前开展了以行政公益诉讼为主的治理路径。通过制发诉前检察建议或者加强行政执法和司法衔接的方式来督促、配合监管部门开展治理行动，以实现对超标电动车“入室充电”“飞线充电”等后端违法行为的综合治理。这次我们开展刑事附带民事公益诉讼也是一次开创性的尝试，能够积极发挥前端防控的作用。通过对违法改装当事人刑事责任和民事责任的一并追究，既加大了打击的力度，充分体现了法律的惩戒和震慑作用，同时也是我们检察公益诉讼部门通过积极履职强化溯源治理、全方位助力城市公共安全的成果体现。
我认为根据《民法典》第179条、第1167条、第1205条、第1206条、第1207条和《消费者权益保护法》第18条、第40条、第55条的规定，检察机关可以对销售超标电动车的违法行为人提出以下刑事附带民事公益诉讼请求：立即停止销售行为、发布消费警示、召回已销售的超标电动自行车并消除隐患、赔礼道歉、赔偿损失。
孙彩虹
上海政法学院教授
我谈一下惩罚性赔偿的问题。惩罚性赔偿的功能是否足以支撑其在刑事附带民事公益诉讼中的适用，目前理论界争议较大。尤其在预防性公益诉讼中，要警惕惩罚性赔偿的适用是否会带来负面作用。如何解决惩罚性赔偿制度缺失所带来的刑事附带民事公益诉讼功能缺陷：一是强化行政处罚；二是增加刑事罚金；三是鼓励并提供条件，力争消费者或不特定受害群体在私益诉讼中积极行使惩罚性赔偿请求权。
三、发展：超标电动车的治理和检察职能发挥 |
本期召集人柳燕
青浦区检察院副检察长
超标电动车的社会治理是关乎城市公共安全和广大人民群众福祉的重要问题。对于超标电动车的治理以及检察机关的法律监督职能发挥，各位嘉宾有什么建议？
谢磊雷
上海市质量监督检验技术研究院主任
我认为从管理的角度，目前的工作重点在于：一是在立法上，加快出台电动自行车锂电池强制性国家标准和上海的锂电池地方标准，推行锂电池市场的国家认证制度。二是在监管上，积极开展锂电池和配套充电器抽查工作，加强民众安全意识宣传和商户法治教育。三是在技术上，发展电池一车一芯、电子围栏技术，研发更安全的固态锂电池。
张永丰
上海市消防所火灾鉴定中心主任
刚才谢主任从立法、监管、技术方面提出了一些建议，我认为还可以从以下方面开展治理：在生产环节上，对电池实施和电动自行车整车一样的一致性认证、强制性产品认证。在销售渠道上，加强对网购平台和快递的监管，严格管控“三无”电池的销售。在管理模式上，可以借鉴北京实施的“一车一池一码”模式，将车主与车辆、电池信息绑定，利用“智慧城市”芯片技术，实现对电动自行车电池生命周期的监控管理。在设施保障上，加快对充电设施的建设和布局。一是可以将一些老小区的自行车棚改造成电动自行车棚集中充电。二是推动布局电动自行车“充换电柜”。为外卖、快递人员配备统一规格的电动自行车，使用“充换电柜”来换电，避免入户充电。
王建平
上海市检察院第二分院检察官
谢主任刚才说到要加快出台电动自行车用电池强制性国家标准的制定，我很赞同并认为应规定电池必须标明应用范围。现在查获的60v、72v电池没有标明是否用于电动自行车，很难认定这是不合格产品。应当规定如果电池没有标明应用范围，则视为不合格产品。张主任提到的“充换电柜”也很有可行性。柜子里面有气溶胶灭火装置，即使发生电池爆炸，也能够及时控制，不至造成额外的人员伤亡和财产损失。另外，我再补充二点建议：一是将电动自行车和电池作为专营专卖的物品来进行管理。二是从刑法修订的角度，将“生产、销售不合格安全标准的产品罪”从结果犯改为危险犯。
李翔
华东政法大学教授
超标电动车治理是一项系统工程。首先要“治宣结合”，在打击的同时，注重宣传引导消费者自觉守法并激励消费者主动参与社会治理；其次要“行刑并进”，在调查取证方面刑事司法和行政执法要齐头并进，同时开展；最后要“综合治理”，检察机关通过公益诉讼统筹各方力量形成长效治理的合力，是防治超标电动车安全风险的可行方式。
孙彩虹
上海政法学院教授
我想补充一下，对非法改装电动自行车需求较大的群体主要是外卖、快递人员。检察机关在办理相关案件过程中，要更加注重精细化、智能化、人性化，同时以堵漏建制和立法建议等方式进一步提升超标电动车问题的社会治理效能。
本期召集人柳燕
青浦区检察院副检察长
感谢各位嘉宾提出的有益建议，本次法律沙龙为检察机关充分发挥公益诉讼检察职能，提升非法改装电动自行车问题的社会治理效能，形成“检察监督 行政监管”保护合力，提供了工作思路和方向。下一步检察机关将进一步会同有关职能部门聚焦城市公共安全问题，以检察实际行动筑牢城市安全防线，守护人民群众的美好生活。
文稿整理：青浦区检察院 刘迪 马艺欣
嘉定区检察院 曹俊梅
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2020年起，楚某某明知电动自行车不得搭载标定电压超过48v的蓄电池，仍向石某等20人销售搭载超规格蓄电池的电动自行车20辆，销售金额达人民币6万余元。经鉴定，上述电动自行车均不符合《电动自行车安全技术规范》要求。
2021年12月27日，青浦公安分局向青浦区检察院移送楚某某涉嫌销售伪劣产品罪一案。2022年1月25日，青浦区检察院对楚某某销售伪劣产品刑事附带民事公益诉讼案立案。2022年2月23日，青浦区检察院以楚某某涉嫌销售伪劣产品罪向青浦区法院提起公诉。
2022年10月17日，由青浦区检察院提起的销售非法改装电动自行车刑事附带民事公益诉讼案在法院开庭审理，被告人楚某某被判处有期徒刑九个月，缓刑一年，并处罚金人民币四万元。同时，根据检察院公益诉讼请求，楚某某被判令于判决生效之日起30天内在国家级媒体上就其销售伪劣产品的行为公开赔礼道歉、在国家级媒体上发布消费警示（已履行）、召回已销售的改装电动自行车并消除安全隐患、赔偿经济损失。
公益诉讼系列回顾
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